首页 >  威科专题 > 专题查看

 

 

返回本专题首页

从“三驾马车”到“定于一尊”

——中国反垄断行政执法机构进行重大调整的影响与分析

2018年3月13日,国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革方案的议案,并于3月17日获得审议通过。该议案对我国行政机构的组成进行了重大调整。其中,该议案对我国现行反垄断行政执法机构设置也进行了重大调整,将反垄断行政执法职能由此前的多个机构分担改为由新设立的国家市场监督管理总局统一承担。这将对我国今后的反垄断行政执法产生深远影响。

一、此前的反垄断行政执法机构设置

此次机构改革前,根据国务院关于反垄断行政执法职责分工,在国务院反垄断委员会的协调下,由商务部、国家发展和改革委员会与国家工商行政管理总局,分别具体负责相应的反垄断执法工作。各执法机构及其职责,如下表所示:

机构名称

具体职责

反垄断委员会

负责组织、协调、指导反垄断工作

商务部

依法对经营者集中行为进行反垄断审查(包括对未依法申报的经营者集中案件的查处)

国家发展和改革委员会

依法查处价格相关的垄断行为(包括垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争)

国家工商行政管理总局

依法查处价格垄断行为以外的垄断行为(垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争)

二、此次反垄断行政执法机构改革的内容

根据此次机构改革方案,国务院将组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。其中,在反垄断执法方面,将国家工商行政管理总局的反垄断执法职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法与国务院反垄断委员会办公室等职责整合,统一归属国家市场监督管理总局。国务院反垄断委员会将继续保留,具体工作由国家市场监督管理总局承担。

根据上述改革方案,反垄断法的行政执法职责将全部统一到新设立的国家市场监督管理总局。对于上述改革的推进,根据国务院机构改革推进会(2018年3月31日)的要求,“4月中旬,要在确保具备集中办公条件,确保领导班子成员和综合司局实现集中办公基础上,完成新组建部门挂牌。要抓紧制定‘三定’规定,从严核定新组建部门内设机构数量,按照‘编随事走、人随编走’原则核定编制数量,6月底前印发执行。”

目前,国家市场监督管理总局(State Administration for Market Regulation)已于2018年4月10日正式挂牌成立。关于国家市场监督管理总局所属的反垄断行政执法部门该如何设置、人员配置和具体职责如何,根据上述日程安排,有望在今年6月底之前予以明确。

三、简要评析

在我国反垄断法出台时,曾有意见认为,我国应该参考日本、欧盟等法域的经验,设立统一的反垄断法行政执法机构。不过,当时为了尽快建立中国反垄断法律制度、落实反垄断法,通过国务院三定方案的方式,我国采取了由国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局和商务部这三个现有机构来进行反垄断执法活动的模式。由于这三个机构在反垄断法立法之前已承担过反垄断或者类似的行政执法活动,具有一定的经验和条件,利用这三个机构来承担反垄断法行政执法职能,可以尽快推进反垄断法行政执法活动,并可以为后续的改进完善积累经验。

结合我国《反垄断法》实施以来的实践来看,这样的立法设计推动了我国反垄断法律制度的建立和执法活动的开展。10年来,三个反垄断行政执法机构通过查处一系列反垄断案件,积累了大量的经验,也在世界范围内树立了中国反垄断法执法的威信。

不过不可否认,三个机构共同承担反垄断行政执法职能也存在一定的不足,而且随着时间的推移越来越明显。例如,按现有反垄断行政执法职责划分,国家工商行政管理总局负责查处非价格相关的垄断行为,国家发展和改革委员会负责查处价格相关的垄断行为。这职责区分对于执法实践带了一系列的问题。因为很多违法行为都是价格垄断行为和非价格垄断行为交织,按照现有执法职责划分,这两个机构都无法对其职责外的垄断行为进行查处。此外,三个执法机构各自颁布了一系列的实施细则,但是相互之间存在不一致的地方。这些都需要予以改进和完善。

因此,我国此次反垄断行政执法机构改革,有利于进一步提高我国反垄断行政执法的统一性、权威性和稳定性。将反垄断执法职责全部统一到一个机构,可以避免多个机构执法所存在的各自为政的现象,有利于对垄断违法行为进行全面查处,也有助于统一执法流程和规则,提高行政执法效率。除了反垄断行政执法职责外,国家市场监督管理总局同时也负责商业贿赂等反不正当竞争法执法活动,将更多的体现“竞争法”统一执法的趋势。

从世界范围来看,虽然美国等是由多个机构同时承担反垄断行政执法职责,但反垄断行政执法机构的统一也是一个重要趋势,如巴西、英国等均对其反垄断行政执法机构进行了合并改革。我国此次反垄断行政执法机构改革也顺应了这个趋势。

对于此次反垄断行政执法机构改革,其中所存在的困难和障碍也不容轻视。比如现有三个行政执法机构如何尽快实现机构、人员以及职能的统合,各机构的现行法规、规定乃至于软硬件系统如何实现统合,国家市场监督管理总局是否具有足够的权威和资源对各类市场主体的各种垄断行为进行依法查处等等,都需要进一步观察。但可以预期的是,在目前短暂的机构改革“平台期”过后,更为“猛烈”的竞争法执法大潮将“汹涌而来”。因此,对于企业而言,需要对后续进展予以特别留意,并加强企业的合规管理。